- 제5회 협치서울 정책토론회 -

‘협치와 참여예산’ 시민토론회

◇ 일  시 : 2017. 2. 14.(화) 14시

◇ 장  소 : 서울시청 신청사 8층 다목적홀

◇ 주  제 : 협치적 관점에서 본 참여예산의 혁신방안 모색

◇ 주  최 : 서울특별시

서울특별시

토론회 진행순서

사회 : 이강준 서울시 협치총괄지원관

14:00 (5')	개 회				․인사말 : 유창복 협치자문관
14:05~15:15 (70')	1 부 - 참여예산제 혁신방향				․좌장 : 송창석 주민참여예산협의회 회장
14:05 (20')		발 제 1			․김일영 서울시 협치총괄지원관
		□ 협치적 관점에서 본 서울시 주민참여예산제의 발전 방향
14:25 (20')		발 제 2			․박영헌 서울시 재정관리담당관
		□ 주민참여 예산제도 개선방향
14:45 (30')		종합토론			․송문식 열린사회시민연합 사무처장 ․최승우 좋은예산센터 참여예산팀장
15:30~17:30 (120')	2 부 - 지역협치와 참여예산				․좌장 : 정병순 서울연구원 협치연구센터장
15:30(20')		발 제 1			․최인욱 서울시 주민참여예산지원센터장
		□ 동지역회의 시범사업 성과와 개선방향
15:50(20')		발 제 2			․서진아 서울시 지역공동체담당관
		□ 지역협치와 참여예산의 연계방안
16:10(40')		패널토론			․박정열 관악구 주민참여예산위원회위원장 ․김낙준 도봉구 정책특보 ․한재헌 성북구 마을민주주의과 과장 ․오민조 서대문주민참여예산모임 前대표/ ‘16년 동지역회의시범사업 컨설턴트
16:50(40')		종합토론

글 순서

1 부  -  참여예산제 혁신방향

협치적 관점에서 본 서울시 주민참여예산제의 발전 방향             - 김일영 서울시 협치총괄지원관	1

주민참여예산제도 개선방향  - 박영헌 서울시 재정관리담당관            7

2 부  -  지역협치와 참여예산

동지역회의 시범사업 성과와 개선방향

- 최인욱 서울시 주민참여예산지원센터장	15

지역협치와 참여예산의 연계방안  - 서진아 서울시 지역공동체담당관	31

제 1 부

발제 1 - 협치적 관점에서 본

서울시 주민참여예산제의 발전 방향

(김일영 서울시 협치총괄지원관)

Ⅰ. 협치 서울 2.0의 기본방향

1. ‘소통과 경청’에서 ‘협력과 권한부여’로

정보제공 및 협의의 일상화를 넘어 협업과 시민 권력 민주주의로 진화

민관의 협력적 실행을 촉진하는 관행과 제도적 장치 마련 및 협치의 최종단계인 ‘권한 부여’로 진화되어야 함. 제도화는 행정에게는 법치행정의 근거를, 민간에게는 사회 공공성을 실행하는 공적주체로서의 참여 동기를 제공함.

참여 (행정주도하의 민간의 의견제시) → 자치 (공적 권한의 부재하에 민간의 자율적 공동체) → 협치 (민관이 각각의 권한과 책임을 가지고 협력)이라는 기본적인 문제의식 하에서 서울시정의 다양한 제도와 사업을 진화시키고자 하는 것이 서울협치의 핵심 정신임.

권한의 핵심 요소 중 하나는 예산으로 그 실행이 담보되어야 함으로 재정민주주의의 확대를 통해 시민의 예산결정권을 강화하는 것도 협치적 제도개선의 중점 과제임.   서울시의 시민참여 혁신사업들이 제도적 안정성을 가지려면 예산제도와의 융합이 필수적임.

예산제도의 개선과 더불어 시민력의 성장이 함께 진행되어야 하며, 이는 숙의와 공론의 훈련을 통해 시민들이 사회공공성의 주체로서 제 역할을 할 수 있도록 교육을 제공하고 효능감을 느낄 수 있는 장치들이 마련되어야 함. 협치추진단에서 숙의공론 프로세스를 강조하는 이유가 여기에 있음.

2. 시정 협치와 지역 협치의 공진화 (共進化, Coevolution)

정책과 의제의 통합적 접근

현실에서 해결해야 할 대부분의 문제(공공의제)는 복합적 원인을 가지고 종합적 해결수단을 요구하므로 행정 부서 간 및 민간 영역 간 칸막이를 허물고 다양한 정보와 자원을 융합하여 문제 해결가능성 제고

이미 서울시정은 과제 중심의 부서 간 협력을 강조하고 있고 중점과제는 부서 통합적 대안수립체계를 가지고 있으나 사업별 예산제도가 부서 간 협업의 걸림돌로 작용하고 있음.

장소를 기반으로 한 광역 및 기초지자체 간 협력 강화

서울시의 재정력에 의존하는 자치구의 재정력 상황과 서울시로 집중되어 있는 계획수립의 위계성때문에 현장에 맞는 자율적이고 전략적인 계획 수립이 어려운 실정임.

서울시정의 정책 수립에서 자치구의 입장을 반영하는 분권 프로세스와 협업시스템을 혁신하여, 시정 협치가 장소를 기반으로 지역 협치와 이어지고, 지역 협치 성공사례가 서울시정을 통해 확산되도록 해야 함.

3. 자치분권화와 지역사회 시민력 강화

근린 거버넌스의 구축

시의 공공정책이 시민의 삶속에서 성과를 거두려면, 지역사회 시민들의 참여를 촉진하고, 지원하는 ‘근린 거버넌스’의 구축이 필수적임. 박원순 시정에서 강조한 생활정치, 삶터에서의 시정참여는 근린지역에 근거할 때 뿌리내릴 수 있음.

찾동의 마을계획과 자치구의 지역사회혁신계획과 같은 아래로부터의 시민주도적인 계획수립은 민관거버넌스 체계가 있어야 시민의 역동성이 제대로 가동될 수 있음.   서울형 주민자치회 시범사업과 지역협치체계의 제도화를 통해 그 기반을 만들어가고 있음. 시민력의 성장은 제도가 뒷받침될 때 보다 공고해 질 수 있음.

분권의 개념과 목표 확장

광역에서 정책적 주도성과 자원의 우위를 가지는 서울 시정이 자치구의 자치력이 향상되도록 ‘자치분권’을 시정 목표화할 필요가 있음.

특히, 광역정부가 기초지자체와 권한을 나누는 기존 분권에서 기초지자체가 주민과 권한을 나누는 자치분권으로 목표를 확대하여, 지역 시민사회의 ‘자발적 문제해결능력’과 ‘자립적인 지속 가능성’을 촉진해야 함.

2015년 서울시와 자치구청장협의회와의 자치분권선언을 넘어서는 서울시와 자치구, 서울시와 시민, 자치구와 구민의 협치를 가능케하는 자치분권적 협치제도의 모색되어야 함. 2017년은 민 ‧ 관 ‧ 정이 함께 공론을 통해 자치분권도시로서의 서울시 비전을 설계해 나가는 노력이 필요함.

Ⅱ. 핵심 협치제도로서 서울시 참여예산제에 대한 진단과 혁신방안

□ 주민참여예산이 지난 5년 동안 꾸준히 개선방안을 마련하여 시민참여를 확대하여 왔지만 서울시 예산에 대한 시민의 확대로 나아가기 보다는 시범적 성격의 500억원 시민제안사업 선정에 머물러 있음.

□ 시 전체 예산운용과정(재원배분, 예산편성, 집행 및 결산, 평가)에 대한 시민참여 확대방안 개발하고 도입하여야 함. 또한 250명의 참여예산위원을 제외한 시민들의 참여가 소극적, 형식적인 차원에 머물고 있으므로 넓은 참여예산시민위원풀을 형성하여야 예산참여영역의 확대에 조응하는 재정시민사회를 구축해 나갈 수 있음.

□ 시민참여 제도와 정책이 현장에서 제대로 작동하기 위해 다양한 방식의 시민참여 활성화 전략과 지원 사업들이 필요함. 현 참여예산지원시스템으로는 이러한 미션을 수행해내기 어려움.

□ 찾동, 지역사회혁신계획 지원, 시정협치, 기타 다양한 시민참여 지원사업과 지원체계가 시민의 예산참여활동과 접목되어 재정민주주의 확대를 실질화하여야 함. 서울시 참여예산조례는 이미 재정민주주의의 제반활동을 다 규정하고 있음에도 이를 현실화하기 위한 체계적인 협치 시스템은 미약한 상황임. 그런 점에서 시민참여예산추진반으로 콘트롤 타워를 강화하고, 민관협력담당관, 지역공동체담당관, 재정관리담당관, 예산담당관 등 프로세스를 관장하는 여러 부서의 협업시스템 구축이 참여예산제도 혁신의 성공에 관건적 문제가 될 것임.

□ 지역거버넌스 또한 참여예산제가 자치구간 예산확보 경쟁구도로 변질되면서, 거버넌스 주체 간 동등한 파트너십을 통해 지역사회 문제를 해결하는 시스템으로 운영되기 보다는 자치구 예산확보를 위해 행정이 주도하고 민간이 동원되는 형식적 거버넌스로 작동되고 있음.

□ 자치구간 경쟁을 생산적으로 전환시키고 지역사회의 재정 협치 역량을 강화할 수 있는 예산제도를 개발해야함. 자치구간 과열경쟁을 막는다는 명분으로 5억원씩 일괄 배정하는 현재의 서울시 참여예산 지역형 주민제안사업은 찾동이나 지역사회혁신계획과 같은 주민직접참여제도와 융합하는 방향으로 전면 개편할 필요가 있음.

□ 찾동사업이 서울시 400여개 전체 동으로 확대되어나가는 추세를 반영하고, 자치구의 재량예산을 확대하고 이를 민관협치적으로 편성 집행할 수 있도록 서울연구원 협치연구센터가 제안한 ‘공동체특별회계’ 도입에 대한 공론이 필요함.

□ 공동체 특별회계는 전략적 비전과 융복합적 협업을 토대로 사업별 계획들을 보다 효과적인 사업이 되도록 하자는 혁신정신을 담고 있음.

제 1 부

발제 2 – 주민참여 예산제도 개선방향

(박영헌 서울시 재정관리담당관)

제 2 부

발제 1 – 동 지역회의 시범사업

성과와 개선방향

(최인욱 서울시 주민참여예산지원센터장)

동 지역회의 시범사업의 성과와 개선방향

최인욱 주민참여예산지원센터장

Ⅰ. 사업개요

1. 운영목적

❍ 주민참여예산의 주민참여 활성화 및 시민주도성 강화

❍ 풀뿌리 주민참여 통한 상향식 주민참여예산 모델 제시

❍ 다양한 주민참여형 사업과 주민참여예산제도 연계모델 구축

2.  운영규모 및 절차

❍ 운영규모 : 50개 동, 25억 원(동별 5천만 원) 이내

- 시범 동 50개 선정하여 동별 사업비 5천만원 이내 지원

- 자치구별 3개 이내 동 지역회의를 선정하고 운영과정에 대한 컨설팅 지원

- 시범 동별 선정사업 수는 제한 없음, 건당 사업비는 최소 500만원 이상

❍ 운영절차

- 동장과 동 지역회의 대표는 역할 및 협력방안을 강구하기 위한 협약 체결

- 동 지역회의 운영은 서울시가 제시하는 구성요건 및 운영절차를 준수

- 서울시는 시범 동 지역회의 운영과정에 대해 컨설팅 지원

- 동 지역회의는 주민 요구를 수렴하여 동별 참여예산사업 5천만원 이내 선정

- 동별 사업 선정 이후 市 참여예산위원회 승인, 市 예산편성

Ⅱ. 시범 동 선정 결과

1. 신청 요건

❍ 동 지역회의 구성요건 (지역회의 위원)

- 인    원 : 최소 30명 이상

- 성    별 : 남녀 중 한쪽 성이 60% 이상 되지 않도록 구성

- 참여주민 : 주민자치위원 및 통·반장 아닌 주민 50% 이상 구성

- 연 령 별 : 39세 이하가 전체 구성인원의 20% 이상으로 구성

❍ 동 지역회의 운영계획 제출

- 주민참여 활성화 등 시범 동 선정 이후 동 지역회의 운영계획

2. 동 접수결과

❍ 총 110개 동 신청 접수

- 자치구별 최소 1개 동(강남구), 최다 14개 동(동대문구) 신청

자치구	신청 동	자치구	신청 동	자치구	신청 동	자치구	신청 동	자치구	신청 동
종로구	2	동대문구	14	노원구	4	강서구	5	관악구	4
중 구	2	중랑구	4	은평구	5	구로구	6	서초구	2
용산구	3	성북구	4	서대문구	3	금천구	6	강남구	1
성동구	4	강북구	3	마포구	2	영등포구	3	송파구	3
광진구	3	도봉구	7	양천구	3	동작구	13	강동구	4

3.  동 선정결과

❍ 최종 50개 동 선정 (자치구별 1~3개 동)

자치구	계	선정 1	선정 2	선정 3
합 계	50
종로구	1	부암동	-	-
중구	2	소공동	회현동	-
용산구	1	보광동	-	-
성동구	3	마장동	금호1가동	성수1가2동
광진구	1	화양동	-	-
동대문구	1	회기동	-	-
중랑구	3	면목본동	면목4동	면목7동
성북구	3	정릉2동	종암동	길음1동
강북구	2	인수동	수유3동	-
도봉구	3	방학1동	방학3동	창2동
노원구	3	상계3.4동	월계2동	중계4동
은평구	3	역촌동	갈현2동	응암2동
서대문구	3	신촌동	홍은1동	홍제3동
마포구	2	신수동	서교동	-
양천구	1	신정4동	-	-
강서구	2	방화1동	방화2동	-
구로구	2	오류2동	고척2동	-
금천구	1	독산4동	-	-
영등포구	2	신길1동	영등포동	-
동작구	3	상도1동	상도4동	사당4동
관악구	2	신원동	은천동	-
서초구	1	내곡동	-	-
강남구	1	수서동	-	-
송파구	1	마천2동	-	-
강동구	3	천호3동	암사1동	명일2동

※ 자치구별 선정 동 수 - 3개 동: 9개 구 / 2개 동: 7개 구 / 1개 동: 9개 구

Ⅲ. 동 지역회의 운영결과

1.  동 지역회의 운영절차

❍ 운영 기간 : 2016. 7. 6 ~ 8. 15 (총 6주)

- 선정 동 주민 및 직원 대상 착수설명회 개최 : 2016. 7. 12(화)

- 지역회의 운영 시 컨설팅단을 파견하여 운영방법 안내 및 모니터링

- 동별 선정사업 제출[8. 15(월)] ➪ 참여예산한마당 총회 시 승인

❍ 운영 단계(동별 3회 이상 회의 개최 의무)

1회차 지역회의	➪	2회차 지역회의	➪	자치구 행정검토 진행	➪	3회차 지역회의	➪	선정사업 市 제출
사업선정기준 마련 주민제안사업 발굴		주민제안사업 검토(현장확인 등) 후보사업 결정		후보사업 행정검토 검토기준 지역 참여형사업과 동일		최종 사업 선정		주민참여예산 한마당총회 시 사업승인

2.  동 지역회의 운영결과

❍ 동 지역회의 구성인원

- 동 지역회의 위원 수 : 총 1,704명

- 동별 평균 34명 : 최소 30명(부암동 등 20개동), 최다 56명(방학1동)

❍ 동 지역회의 세부 구성현황

- 남녀 구성비율 : 남성 48%(820명) / 여성 52%(884명)

- 주민자치위원 및 통반장 외 주민 비율 : 66%(1,124명)

- 30대 이하 주민 비율 : 24%(405명)

❍ 동 지역회의 개최현황

- 총 회의 횟수 : 총 160회

- 총 참여자 수 : 연인원 3,294명 (개방형 주민참여자 5,385명 별도)

- 회의 개최 의무(3회 이상) 준수율 : 100%(50개 동)

➣ 4회 이상 회의 개최 : 18%(9개 동)

❍ 개방형 주민참여 시행현황 (지역회의 위원 외 일반주민 의견 반영)

- 개방형 주민참여 절차 시행 동 : 총 29개 동(58%)

- 개방형 주민참여 절차 참여자 수 : 총 5,385명

- 개방형 주민참여 방식 : 주민총회, 인터넷·모바일 투표, 설문조사 등

3.  사업 선정 결과

❍ 사업 선정 규모 : 총 164건, 25억 원

- 평균 동별 3.28건 (최소 1건 ~ 최다 8건), 평균 사업비 1,524만원

- 선정사업 주요 결정요인 : △인구 구성, △물리적 환경, △지역자원 활용(마을계획 등 기존 주민참여 논의과정 통해 형성된 과제 사업화) 등

❍ 건별 사업비 현황

- 소액사업 위주 선정 : 1천만원 미만 53%(88건), 3천만원 미만 90%(148건)

계	1천만원 미만	1천~2천만원 미만	2천~3천만원 미만	3천~5천만원 미만	5천만원
164	88	46	14	7	9

❍ 선정사업 유형

- 프로그램성 사업 59건(6.45억원): 건수 기준 35%, 사업비 기준 25%

구분	사업건수	사업비
계	164건	25억원
프로그램성 사업	59건(35%)	6.45억원(25%)
일반 사업	105건(65%)	18.55억원(75%)

※ 프로그램성 사업: 시설물 설치·보수 및 물품지원 등에 국한되지 않은 주민참여 프로그램 포함 사업

4.  동 지역회의 컨설팅단 운영현황

❍ 컨설팅단 구성 현황

- 총괄 코디네이터(2명) : 주민참여 전문가 등

- 현장 컨설팅단(24명) : 지역 주민참여 시민활동가 등

※ 청년협업촉진자(뉴딜일자리 3명) : 동 지역회의 운영과정 기록 등

❍ 컨설팅단 주요 역할

- 시범사업 세부 안내 등 주민교육

- 동 지역회의 회의 운영지원 등 컨설팅 : 1인당 평균 3개 동 분담

- 동 지역회의 운영과정 모니터링 : 시 운영기준 준수 여부 등

- 컨설팅 및 모니터링 결과보고서 제출 : 동별 운영결과 및 분석의견 제출

Ⅳ. 성과 및 개선과제

1.  주요 성과

❍ 주민참여예산의 새로운 주민역량 발굴 및 주민참여의 폭 확대

- 동 지역회의 운영과정 직접 참여자 약 8,700명(연인원)

➣ 동 지역회의 구성원 참석자 연 3,294명, 개방형 주민참여 참가자 5,385명

❍ 동 단위 참여예산제의 주민숙의 · 결정체계 운영 가능성 확인

- 짧은 운영기간과 어려운 조건에도 모든 동이 구성요건 및 운영절차 준수

- 의무절차 아닌 주민투표 등 개방형 회의 운영 29개 동 (58%)

- 의무절차 아닌 현장심사 운영 9개 동 (18%)

❍ 사업 분석 · 평가 결과 풀뿌리 참여예산 활성화 방안 수립에 참고

- 시 주민참여예산의 동 단위 운영 최초 사례로서 시와 서울연구원 등의 분석·평가 통해 풀뿌리 참여예산 활성화 방안 수립에 참고할 계획

- 마을계획 등 여타 주민참여사업이 함께 운영되는 동의 경우 이들 사업과 참여예산제가 인적, 내용적으로 원활히 연계될 수 있음을 확인

❍ 시 주민참여예산에 대한 관심 및 참여 동기 유발 등 홍보효과

- 동별 다양한 참여예산 홍보 및 주민참여 프로그램 운영

➣ 주민총회, 스티커 투표 등 개방형 지역회의 운영으로 일반시민 참여 확대,        자치구 및 동주민센터 홈페이지, 포스터 및 현수막 등 다양한 홍보 시행

❍ 동 단위 생활현장의 필요사업 발굴하여 참여예산사업의 질 제고

- 동네 실정을 잘 아는 동별 주민의 제안과 숙의 통해 사업 선정

- 주민소통 및 공동체성 강화 관련 프로그램 사업 다수 선정(35%)

2. 문제점

구 분	내 용
제도상 문제점	❍ 다양한 주민참여사업 간 인적·내용적(절차부분) 중복 발생 - 서울연구원의 동 단위 4개 주민참여사업(동 지역회의, 마을계획, 희망지사업, 주민자치회) 중 복수 사업을 중복 운영 중인 21개 동 대상 분석 결과 ① 50개 동 지역회의 36%(18개 동)는 다른 사업 중복 운영 중 ② 동 지역회의 구성원 76.4% 다른 사업 주민조직에 중복 참여(11개동 대상) ③ 동 지역회의 선정사업 61.1% 마을계획 실행의제와 동일(9개동 대상) ④ 이후 계속 각각 사업을 별도 운영할 경우 중복 운영지역이 서울시 전체 동 (424개)의 90%를 넘을 것으로 전망 ※ 서울연구원, <서울시 동 단위 주민참여사업 중복추진 분석>, 2016.11. - 같은 지역 내에서 진행되는 주민참여 사업들은 인적/내용적으로 중복이 높을 수밖에 없음. 그럼에도 불구하고 시 단위에서 집행부서가 모두 달라 동 단위에서 사업 집행 시 주민과 행정역량 부분에 있어 비효율적임
운영상 문제점	❍ 동 지역회의 실제 운영기간이 6주에 불과해 내실 있는 운영 및 주민참여 확대에 큰 장애요인이 됨 - 짧은 운영기간 내 하계 휴가철 및 타 주민참여사업과 맞물려 동별 의무 운영절차 이행만으로도 행정과 주민 모두에게 부담이 됨 ❍ 사업비 외 동 지역회의 프로그램을 운영하기 위한 시 지원금이 없어 자치구별 지원규모에 따라 운영여건에 큰 편차가 나타남 - 참석수당 지급으로 구성원 참여율 독려, 포스터 등 홍보물 제작배포, 최종사업 선정 투표를 위해 야외 행사를 진행하는 동부터 최소한의 형식적인 회의만 운영하는 동까지 운영여건 차이가 발생함 ❍ 행정력 부족 및 직원의 참여예산제 이해도 낮아 행정지원 미흡 - 마을계획 시행 동의 경우 마을사업 담당자가 동 지역회의를 병행하여 인력 부족 문제는 덜했으나, 업무량 문제로 주 업무인 마을계획 외 동 지역회의는 형식적으로 진행하는 경우도 발생

3.  개선방향

❍ 동 단위 주민참여사업 통합 운영이 필요함

- 이미 동 단위로 운영되고 있는 주민자치회, 마을계획, 도시재생과 같은 주민  참여사업은 동 지역회의와 구성원 및 선정 사업의 내용적 중복이 불가피하므로 운영체계 및 사업주체의 통합 조정이 필요함

- 향후에도 계속 사업주체별로 별개 운영될 경우 참여자 중복과 진행과정의 비효율성 문제는 더욱 심각해질 수밖에 없음. 따라서 향후 주민참여예산제 개선방안 수립 시 여타 주민참여사업과 가급적 통합 운영할 수 있는 제도 개선이 필요함

- 아울러 유사한 내용과 참여자 중복에도 불구하고 각각 다른 부서가 집행을 담당하는 비효율성을 해소하기 위해 사업 내용의 유사성이 높은 경우 담당부서를 일원화하는 것이 바람직함

- 특히 본 사업과 찾·동 마을계획은 운영절차, 참여주민 등 사업내용 전반의 중복성이 다른 주민참여사업보다 높기 때문에 통합 운영의 필요성이 강함

➣ 서울연구원의 동 지역회의와 마을계획을 중복 운영한 9개동 대상 분석 결과,

동 지역회의 구성원 중 74%가 마을계획에도 참여하고 있으며,

동 지역회의 선정사업 중 61.1%가 마을의제사업과 같은 것으로 나타남

【성북구 사례】동 단위사업 선정 시 마을총회와 참여예산총회 통합운영

◈ 조례에 의한 동지역회의(마을심사단)를 주민 20명 이상으로 구성

❍ 구성 : 20명 이상으로 구성하되, 일반주민이 총 구성원의 70% 이상

❍ 방법 : (1안) 공개모집, (2안) 공개모집 + 추천방식

◈ 동별 주민참여예산총회(9월) 全 동 동시 실시

❍ 마을계획을 운영하는 동은 자체 일정에 맞게 진행

❍ 주민이 결정하는 투표기간을 ‘주민참여예산총회’로 용어 통일

① 마을계획 실시동 : 마을총회 ② 주민참여예산 실시동 : 주민참여예산총회

【참 고】1. 동 단위 주민참여사업 운영현황 분석(요지)

2. 자치구 주민참여예산 동 지역회의 운영현황

3. 자치구 주민참여예산위원회 구성현황

참 고 1

동 단위 주민참여사업 운영현황 분석(요지)

※ 참고자료 : 서울연구원, <서울시 동 단위 주민참여사업 중복추진 분석>, 2016.11.

□ 4개 동 단위 주민참여사업

❍ 주민참여예산 동 지역회의 시범사업 : 50개 동

❍ 주민자치회 시범사업 : 4개 동

❍ 도시재생 희망지사업 : 20개 동

❍ 찾·동 마을계획 : 49개 동 (1단계 14개 동 / 2단계 35개 동)

□ 주민참여사업 중복 시행현황

□ 주민참여사업 집행체계

□ 주민참여기구 구성현황

구 분	규 모	구성요건	역할(권한)
참여예산 동지역회의	30명 이상 (30~50명대)	- 동 거주자/종사자 - 공개모집 (동 주민센터) - 성별 비율 차이 20% 이내 - 30대 이하 20% 이상 - 주민자치위원, 통반장 50% 이하	- 주민제안사업 발굴 및 검토 - 제안사업 최종 결정 - 시 참여예산 편성 (주민총회 등 개방형 결정 권장)
주민자치 위원회	25~50명 (’15년 금천구 50명으로 확대)	- 동거주자 / 종사자 - 공개모집, 동장추천 - 선정위원회 개최, 동장 위촉	- 자치회관 설치 및 운영 심의 - 주민 문화, 복지, 편익 증진 - 주민자치 강화, 지역공동체 형성
마을계획단	100명 내외 권장 (25~120명/ 평균 75.6명)	- 동 거주자/종사자 - 공개모집(직접 신청) - 성별 비율 차이 30% 이내 - 연령대 비율 차이 30% 이내 - 기존 주민단체 회원 60% 이내	- 동 현황 및 자원 조사 - 마을계획 수립/결정(총회) - 실행예산 결정/집행(미실현) - 마을계획 실행
희망지 주민모임 (도시재생)	10명 이상 (10~50명대)	- 동 거주자/종사자 (성별, 연령, 기존 단체 활동에 따른 제약 없음)	- 지역 자원 조사 - 지역문제 및 의제 발굴 - 교육 프로그램 운영 - 주민공동체 거점 공간 운영 - 소규모 주민공모사업 시행

참 고 2

자치구 주민참여예산 동 지역회의 운영현황

※ 참고자료 : 오현순, <주민참여예산제도 영향 요인에 관한 연구>, 2016. 8.

□ 자치구 동 지역회의 운영현황 개요(2014년 현재)

❍ 동 지역회의 운영 여부 : 운영 17곳(68%), 비운영 9곳(32%)

❍ 동 지역회의 구성규모 : 10명대 이하 9곳, 20~30명대 7곳, 50명대 1곳

❍ 동 지역회의 구성방식

- 일반주민 참여 가능(공개모집 등) : 9곳

- 기존 주민자치위원 등으로 한정(추천만으로 구성 등) : 6곳

- 동별 자율 구성 : 2곳

자치구	동회의 운영여부	구성규모	구성대상	구성방식
종로구	○	동별 5명	일반주민, 주민자치위원	추천
중 구	○	동별 10명 내외	일반주민	추천, 공개모집
용산구	○	동별 20명 내외	일반주민, 주민자치위원	동별 실정에 따라 자체 구성
성동구	○	동별 20명 내외	일반주민, 주민자치위원, 참여예산위원	동별 개별 모집
광진구	○	동별 10명 이내	주민자치위원, 참여예산위원	주민자치위원, 참여예산위원
동대문구	○	동별 10명 내외	주민자치위원, 참여예산위원	주민자치위원, 참여예산위원
중랑구	×	-	-	-
성북구	○	동별 20명	일반주민	추천, 공개모집
강북구	×	-	-	-
도봉구	○	동별 50명	일반주민, 주민자치위원	추천, 공개모집
노원구	○	동별 20명 내외	일반주민	공개모집
은평구	○	동별 30명 내외	일반주민, 참여예산위원	추천, 공개모집
서대문구	○	동별 30명 이상	일반주민	공개모집
마포구	○	16개동, 총 50명(평균 3명)	주민자치위원	주민자치위원
양천구	×	-	-	-
강서구	×	-	-	-
구로구	○	16개동, 총 247명(평균 15명)	일반주민	공개모집
금천구	×	-	-	-
영등포구	×	-	-	-
동작구	○	동별 15명	일반주민	추천, 공개모집
관악구	○	21개동, 총 593명(평균 28명)	일반주민	추천, 공개모집
서초구	×	-	-	-
강남구	×	-	-	-
송파구	○	26개동, 총 250명(평균 10명)	주민자치위원	주민자치위원
강동구	○	동별 2~3명	참여예산위원	참여예산위원

참 고 3

자치구 주민참여예산위원회 구성현황

※ 참고자료 : 서울시, 2015년 자치구 주민참여예산제도 운영실태 조사결과, 2016. 1.

□ 자치구 주민참여예산위원회 구성현황(2015년 현재)

❍ 25개 자치구 주민참여예산위원은 총 1,195명으로 구별 평균 48명

- 최저 18명 ~ 최고 96명

❍ 위원 선정방법 : 무작위 추첨, 공모 후 심사 선정, 區‧洞 주민센터 추천 등

- 전체 위원 중 53%에 해당하는 636명(추천 361, 공모 후 심사 209, 당연직 66)이 무작위 추첨 외의 방법으로 위촉됨

- 위원의 50% 이상을 추천위원으로 구성 : 9개 자치구

❍ 13개 자치구는 공무원(부구청장‧국장)이 당연직으로 참여, 이 중 7개 자치구는 당연직 위원이 (공동)위원장을 맡고 있음

□ 자치구 예산학교 운영현황

❍ 전반적으로 자체 예산학교를 운영하지 않으며, 자체 예산학교를 운영하는 자치구 중 일부는 위원 위촉식 때 강사특강(2시간 내외) 형태로 이루어짐

- 예산학교 미운영 : 13개 자치구

- 예산학교를 운영하나 강사특강 형태로 진행 : 4개 자치구

자치구	위원 수	당연직 (공무원)	위촉직
			공모	추천등
계	1,195	66	768	361
종로구	20	1	2	17
중 구	50	-	50	-
용산구	20	-	3	17
성동구	50	-	33	17
광진구	35	7	13	15
동대문구	25	7	14	4
중랑구	68	-	64	4
성북구	50	-	50	-
강북구	48	6	37	5
도봉구	45	6	38	1
노원구	50	2	29	19
은평구	96	-	96	-
서대문구	61	-	61	-
마포구	18	2	0	16
양천구	79	7	72	-
강서구	30	6	18	6
구로구	89	-	28	61
금천구	40	-	20	20
영등포구	30	7	5	18
동작구	46	7	12	27
관악구	80	-	41	39
서초구	43	7	18	18
강남구	37	-	0	37
송파구	35	1	14	20
강동구	50	-	50	-

제 2 부

발제 2 - 지역협치와 참여예산의 연계방안

(서진아 서울시 지역공동체담당관)

지역협치와 참여예산의 연계방안

서울시 지역공동체담당관 서진아

‘참여에서 권한으로’

2016년 11월에 열린 협치서울시민대회는 ‘참여에서 권한으로’라는 슬로건을 내걸었다. 이는 서울시 협치의 정신을 나타내고 있다. 즉 시민은 행정이 세운 정책을 집행하는 과정에 적극 참여하는 것을 넘어서 정책의 기획, 집행, 평가의 전 과정에 함께 해야 하는 당연한 권한을 갖고 있다는 것이다.

이 내용이 선언으로 끝나지 않고 실제로 그렇게 될 수 있도록 제도개선을 비롯한 다양한 시도를 통해 행정과 민간을 추동하고 지원하는 것이 서울시 협치협의회와 실무위원회인 협치추진단 그리고 사무국인 민관협력담당관과 지역공동체담당관의 공무원, 협치지원관들의 임무일 것이다.

지역협치

서울시는 25개 자치구로 이루어져 있다. 25개 자치구는 인구나 재정 규모, 단체장의 협치에 대한 의지, 민간의 자치 역량 등 모든 조건과 상황이 각기 다르다. 서울시가 협치에 대해 아무리 좋은 의지와 제도를 갖고 실행을 한다 하더라도 25개 자치구가 같은 방향으로 함께 하지 않는다면 서울시 협치 정책은 절름발이일 수밖에 없다.

지난 5년간 서울시가 중심이 되어 펼쳐 온 마을공동체 정책의 경우, 현장으로부터 두 가지 상반된 이야기를 듣고 있다. 하나는 서울시 혹은 공무원은 주민을 대하는 태도가 그래도 민관협력적이다는 것과 또 하나는 주민의 생활현장에서 일어나는 일들을 개선하고 이웃과의 공동체적 관계를 만들어가는 마을공동체 정책을 왜 서울시가 하고 있느냐? 이는 행정동이나 자치구가 중심이 되어야 하는 것이 아니냐는 것이다.

그래서 서울시 협치는 25개 자치구 내에서의 민관협력과 서울시와 자치구 사이의 분권의 문제를 함께 고민하지 않을 수 없고, 이를 ‘지역협치’라는 이름으로 지원하고 있다.

지역사회혁신계획

‘협치’는 사업이 아니라 철학이고 가치이며 과정이라는 말들을 많이 한다. 여기서 말하는 ‘사업’ 이란 뭘까? 모두가 알다시피 사업에는 예산사업도 있고 비예산 사업도 있다. 강조하고자 하는 것은 새로운 예산 사업을 발굴해서 일을 벌이지 말고 이미 하고 있는 사업에서 협치의 정신이 잘 실현되도록 해야 한다는 의미일 것이다.

그러나 모든 일에는 크든 작든 돈이 들기 마련이다. 이미 하고 있는 사업들 중 협치가 잘 되고 있는지, 잘 안되고 있다면 무엇 때문인지 원인을 분석하는 일에서부터 행정 공무원과 민간 서로가 협치와 상대방에 대한 이해를 높이기 위한 교육 등 이미 정해진 사업과 그에 따른 예산 이외에 협치가 필요한 모든 영역에서 협치가 잘 이루어지기 위해서는 돈이 필요하다.

그래서 만들어진 것이 지역협치 활성화를 위한 ‘지역사회혁신계획’ 사업이다. 자치구들이 서울시가 말하는 ‘협치’ 가 중요하고 그런 방향으로 나아가야한다고 동의한다 하더라도 여유 예산이 거의 없는 자치구 재정형편에서 서울시처럼 협치협의회를 구성하고 협치자문관을 두고 실행지원조직을 꾸린다는 것은 매우 어려운 일이다. 중앙정부의 많은 정책들이 비판을 받는 이유 중의 하나가 정책수행에 따른 예산지원이 없기 때문이다.

‘지역사회혁신계획’은 ‘지역협치활성화계획’ ‘지역협치기반조성계획’ 에 다름 아니다. ‘지역사회혁신계획’은 연 3억 이내의 사업비를 지원하며 17년 7월 31일까지 사업을 신청할 수 있고 3년 한시 지원한다.

지금까지 8개구(도봉, 성동, 서대문, 은평, 금천, 관악, 동대문, 영등포)에서 사업신청을 했으며, 이 중 성동, 금천, 도봉, 은평, 서대문, 관악, 성동에서 시간선택제공무원으로 민간활동가를 협치조정관(민관협력관/협치자문관)으로 채용하고 자치구 협치를 추동하고 있다.

참여예산

주민참여예산제는 단지 일정 예산 범위 내에서 주민이 필요로 하고, 하고 싶은 사업을 제안하는 것이 아니라, 행정이 갖고 있는 예산 결정권을 시민에게 넘겨주는 것이 그 본래 취지이다. 서울시 협치 정신인 ‘참여에서 권한으로’ 가 가장 잘 구현되어야하는 제도임에 틀림없다.

주민참여예산제는 단체장에 따라 선택하는 제도가 아니라 지방재정법에 따라 반드시 실행하여야하는 제도이며, 따라서 서울시는 물론이고 25개 자치구가 모두 시행하고 있지만 그 실현 양상은 다양할 수밖에 없다.

자치구에서 지역사회혁신계획을 세울 때 지역협치의 중요한 영역인 자치구 주민참여예산제도가 실질적으로 주민의 참여와 권한을 확대하고 공공성이 실현될 수 있도록 그 운영방법에 대해 고민하고 실행하는 것은 당연한 과제가 아닐까 한다. 기본적으로 참여예산은 개인의 필요욕구를 해결하는 사업이 아니라 지역사회에서 우선적으로 해결해야 할 과제를 행정 정책으로 구현해내는 것을 목표로 하고 있기 때문에 협치의 기본이 되어야 하는 민민/관관/민관 협업을 통해 다양한 정책 중에서 우선순위를 정하고 집행과 평가 과정에 민간이 함께 함으로써 정책 효능감을 높여야한다.

그러나 지역사회혁신계획을 수립하고자 하는 모든 자치구가 주민참여예산제의 혁신 과제를 담아야하는 것은 아니다. 결국 그 모든 것은 자치구 행정과 구민의 결정 사항이므로 자치구 안에서 결정하는 협치의 우선순위에 따라야 할 것이다.

현재 서울시 주민참여예산(서울시민참여예산)에는 자치구 주민참여예산을 통해 해결해야 할 많은 사업들이 서울시민참여예산으로 들어온다. 25개 자치구의 총합이 서울시라는 것과 자치구의 재정자립도가 낮은 현실에서 어쩔 수 없는 일이 아닌가 한다.   다만 그것이 언제일지는 모르겠지만 향후 중앙정부 차원에서 재정분권에 대한 논의가 확대되면서 실질적으로 자치구의 재정자립이 가능해지면 서울시민참여예산으로 들어오는 많은 내용들이 자치구 주민참여예산 속에서 해결되어야할 것이다.

그런 현실에서 현재 서울시민참여예산은, 서울협치가 지역협치의 과제를 안고 있는 것처럼, 서울시정에서 서울시민의 참여와 권한을 확대하는 것과 함께 자치구에서 주민참여예산제가 잘 운영될 수 있도록 해야 하는 두 가지 과제를 안고 있다고 본다. 이것이 지역협치와 참여예산이 연계되어야 하는 이유이다.

참 고 1

서울시민참여예산제 지역참여형사업

	< 핵심 요지 >
◎ 기본 방향 - 숙의와 공론, 민관협력의 상향식 주민참여시스템 구축을 통해 시민의 예산에 대한 자기결정권 실질화 - 이를 위해 상향식 참여형 주민참여시스템이 구축된 지역협치사업과 참여예산 융합 ◎ 핵심 내용 - 구 단위『지역사회혁신계획』과 동단위『마을계획』을 참여예산과 융합하는 계획형 사업 시범 추진, 향후 점진적 확대 (※구단위 계획형사업 추진 시 통합 비용 부여) - 제도 혁신의 과도기인 ‘17년도는 일반형, 계획형, 분리형으로 유형을 다양화하여 자치구에 선택권 부여 - 계획형은 자치구와 행정동에 사업 심사․결정의 자율권 부여(최종단계에서 市위원회의 승인) (※ 동단위의 경우 동지역회의형도 행정동에 자율권 부여) - 일반형은 市위원회의 사업적격 심사로 참여예산사업의 질 확보

※『지역사회혁신계획』이란 지역사회 문제 해결을 위한 전략계획으로 계획의 수립에서부터 예산편성, 실행, 평가환류 전 과정을 민관이 함께 하는 상향식·참여형·개방형 계획임.

<혁신방안에 따른 서울시 시민참여예산 구조>

<참여예산 지역참여형사업 유형별 예산규모>

구단위 구분		일반형	계획형 (융합형)	분리형	비 고
區 단위	기존 참여예산	● (5억원)	● (10억원)	● (5억원)	- “계획형”의 경우 통합비용(2억원 이내) 부여
	지역사회혁신계획	×		● (3억원)
洞 단위	동지역회의형, 동마을계획형 (1개 동 5천만원)				- 동마을계획형 (17개 자치구 49개동) - 동지역회의형 (8개 자치구 8개동)

참 고 2

구 단위 계획형 시민참여예산제 프로세스

일정	단계	주요내용	주체	참고 (주참일정_재정과 작성)
~3.9	논의 주체 구성	⦁지역참여형_계획형 시민참여예산 추진 여부 논의 ⦁협치00구회의, 구 주민참여예산위원회의 역할 논의 ⦁협치00구회의와 구 주민참여예산위원회 간의 논의구조 설계	⦁협치00구회의 ⦁구 주민참여예산위원회 ⦁자치구 협치/ 주민참여예산 담당부서	-제1차 조례 개정(2월) -참여예산 홈페이지 기능개선 발주(2.6) -예산학교 교육 신청 (2.6~2.28)
3.10 ~4.20	사업 접수	⦁8개 자치구 : 계획형 시민참여예산제 접수 ⦁신규 자치구 : 수립계획서 접수(최대 3개월 기간)	⦁접수자 : 협치00구회의 ⦁접수처 : 주민참여예산센터 ⦁협조자 : 지역공동체담당관	-제2차 조례 개정(4월) -시민제안사업 접수(3.10~4.20) -예산학교 1기 운영 (3.4~31) -예산학교 심화교육(4.3~5.10)
~6.30	계획 수립	⦁지역사회혁신계획 수립 -지역현황조사/ 진단 -공론장 운영 -의제 도출, 우선순위 결정 -계획 수립 등	⦁협치00구회의 ⦁구 주민참여예산위원회	-민관예산협의회 운영 (5.11~7.31) -예산학교 2기 운영(6.12~23)
7.1~30	사전 협의조정	⦁지역사회혁신계획 초안에 대한 사전 협의조정 진행	⦁자치구 : 협치00구회의 ⦁ 서울시 : 협의조정위원회(지역공동체담당관, 시민참여예산추진반, 지역시민사회, 외부 전문가 등)	-시민참여예산 전담조직 설치(7.1)
7.31	지역사회혁신계획 제출	⦁지역사회혁신계획 최종 계획 제출	⦁협치00구회의	-지역형 및 협치형 사업 제출(7.31)
8.1~	본 협의 조정	⦁지역사회혁신계획 최종 계획에 대한 본 협의조정 진행	⦁자치구: 협치00구회의 ⦁서울시: 협의조정위원회(지역공동체담당관, 시민참여예산추진반, 지역시민사회, 외부 전문가 등)	-區 지역사업 적격성심사(8.1~10) -시정형, 협치형 관련 시민 엠보팅 (8.21~9.2)
9.1~2	시 참여예산위원회 최종 승인	⦁참여예산 총회를 통한 최종 결정	⦁서울시 참여예산 위원회	-참여예산 총회(9.1~2) : 참여예산사업 최종 결정
9.3	협약	⦁지역사회혁신계획 지원 결정 협약	⦁자치구 : 자치구청장 ⦁서울시 : 서울시장	-참여예산사업 편성(9.4~8)